Ação Civil Pública (classe 5027)
AUTOS DO PROCESSO nº 2000.71.07.000453-9
Autor: Ministério Público Federal Ré: União Federal
Data da Sentença: 15.03.2001
JUIZ PROLATOR: EDUARDO APPIO
2ª VARA FEDERAL DE CAXIAS DO SUL-RS
SENTENÇA
Vistos, etc.
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, através de seus Procuradores da República com atuação junto a esta Vara Federal, propôs a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA em face da UNIÃO FEDERAL, objetivando condenação da ré em indenização em favor dos proprietários de veículos automotores na área da jurisdição da Vara Federal de Caxias do Sul, que obrigados pelo artigo 112 da Lei 9.503/97 e pela Resolução n.º 42/98 do CONTRAN, adquiriram o chamado "kit de primeiros socorros" discriminado no novo Código Brasileiro de Trânsito, bem como àqueles atingidos pelas multas decorrentes da não-aquisição do mesmo, com a consequente anulação dos pontos na carteira de motorista
Alega, em síntese, a inutilidade avultante de tal equipamento, tendo em vista a gravidade das lesões decorrentes de acidentes de trânsito, que, quando não resultam em morte, geram ferimentos graves, onde nenhum dos objetos que o compõem constituem-se meio capaz e eficaz de salvar vidas, restando óbvia a inadequação do kit à finalidade pretendida.
Constatou a violação do princípio da Razoabilidade, diante da inadequação entre a mens legis da Lei e preceitos que regulam a referida Resolução, constituindo-se ato abusivo.
Embasou a legitimidade ativa ministerial na atribuição concedida ao membro do Parquet em proteger interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Quanto à legitimidade passiva, responsabilizou a União Federal por sua competência privativa em indenizar atos regulamentares viciados oriundos do Poder Executivo Federal.
Pediu o ressarcimento dos valores despendidos na aquisição do kit, a anulação das multas aplicadas em decorrência do referido dispositivo, com a anulação dos pontos na Carteira Nacional de Habilitação e a devolução atualizada de valores.
Postulou o julgamento antecipado da lide por tratar-se de questão unicamente de mérito, e a produção de todos os meios de prova. Juntou documentos.
Foi expedido edital comunicando a propositura da presente ação (fls. 43/45) e procedida a citação da União Federal.
Citada, a União contestou, alegando, em preliminar, a ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal em propor tal ação, por não tratar-se de competência da atividade ministerial a tutela de interesses individuais homogêneos em ações civis públicas, abrindo-se precedentes para tanto somente em caso de danos sofridos por consumidores. Colacionou acórdãos no sentido.
No mérito sustentou que a obrigação amparou-se na Constituição e em legislação em vigor, tendo sido respeitado processo legislativo tanto para sua instituição como para sua revogação, inviabilizando assim, a responsabilidade do Estado por atos legislativos que não sejam aqueles declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal.
Excluiu também a possibilidade de ocorrência de dano na medida que a desobrigação do porte do material não obriga seu desuso ou deterioração, podendo ser direcionado ao uso doméstico, escolar ou, ainda, como objeto de doação, tornando-se despesa passível de dedução.
Quanto à aplicação de multas, alega que, por tratar-se de lei constitucionalmente elaborada, para a qual previu-se sanção ao descumprimento no período de sua vigência, não há que se falar em restituição, pois respeitou-se o princípio da razoabilidade.
O Ministério Público Federal apresentou réplica reafirmando os argumentos da inicial.
Vieram os autos conclusos para sentença.
FUNDAMENTAÇÃO
É o relatório. DECIDO de forma antecipada, atendendo a requerimento formulado pelo repres. Do MPF, na medida em que a matéria versada é de direito estrito.
§1º - PRELIMINARMENTE
Inicialmente, cumpre-nos apreciar a preliminar arguida pela ré no tocante à alegação de ilegitimidade ativa ministerial para a propositura da presente demanda, vez que se tratam de direitos individuais homogêneos.
Aduz a requerida que a matéria em questão não constitui objeto de interesse social, e sim particular, o que a desvincula da ação civil pública e da atribuição institucional conferida ao Ministério Público Federal para figurar na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Sem razão a ré, na medida em que os chamados direitos individuais homogêneos podem, em hipóteses excepcionais, ser tutelados, em regime de substituição processual, pelo Ministério Público, nos exatos termos do art. 127, caput, da Constituição Federal de 88.
Saliente-se que, muito embora os chamados direitos ou interesses individuais homogêneos tenham como nota característica a disponibilidade, há que se consignar que a propositura da presente demanda não se constitui em empeço à tal ordem de idéias, na medida em que o MPF pretende, tão somente, a chamada "condenação genérica" na obrigação de indenizar, por parte da União.
Desta forma, fica integralmente preservado o caráter disponível do conteúdo financeiro inerente à pretensão dos substituídos, na medida em que a estes fica assegurada a "faculdade" de procederem – ou não – à execução do julgado, aí sim, através de advogado constituído nos autos, em regime de representação processual.
Leciona o e. Juiz Teori Zavascki, ao tratar da tutela dos direitos individuais homogêneos, em regime de substituição processual, em hipóteses elencadas nas Leis 8.078/90, 7.913, de 1989 e 6.024, de 1974:
" Nas três citadas hipóteses de legitimação, o legislador ordinário estabeleceu uma linha comum e característica: a atuação do Ministério Público objetiva sentença condenatória genérica, mas a liquidação e a execução específica serão promovidas pelo próprio titular do direito individual. Ou seja: os direitos dos substituídos são defendidos sempre globalmente, impessoalmente, coletivamente. Obtido o provimento jurisdicional genérico, encerra-se a legitimação extraordinária. Por outro lado, nos três casos, a lesão é especialmente significativa, dado que, pela natureza dos bens atingidos e pela dimensão coletiva alcançada, houve também lesão a valores de especial relevância social, assim reconhecidos pelo próprio constituinte."
No caso da Lei 8.078/90 (CDC) o art. 91, "caput", trata, de modo expresso, da tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos, os quais têm natureza divisível, disponível e origem em fato comum:
"Art. 91 - Os legitimados de que trata o art. 82 poderão propor, em nome próprio e no interesse das vítimas ou seus sucessores, ação civil coletiva de responsabilidade pelos danos individualmente sofridos, de acordo com o disposto nos artigos seguintes."
Questiona-se, portanto, da possibilidade de o MPF, em caráter excepcional, substituir processualmente os cidadãos adquirentes dos chamados "Kits de primeiros socorros", vez que um número indeterminado e considerável de pessoas que compõem a sociedade brasileira teria observado o regramento do CONTRAN.
Entendo que em hipóteses excepcionais o MPF pode propor ação civil coletiva para a tutela dos interesses individuais homogêneos, nas hipóteses em que exista grande repercussão social na prática de atos tidos por atentadores dos direitos individuais dos cidadãos, mesmo fora do espectro da Lei 8.078/90.
Ocorre que o legislador, nas três leis já mencionadas, pré-definiu as hipóteses legais em que o Ministério Público teria (presunção juris et de jure) legitimidade para representar o particular na tutela de interesses ou direitos de conteúdo divisível e disponível.
Todavia, tal presunção legal não torna defeso ao Magistrado da causa averiguar, em concreto, se presente o interesse social do MPF, com estrita observância do disposto no art. 127, "caput", da Constituição Federal de 88.
No presente caso, vislumbro a presença do interesse social do MPF na propositura da demanda, considerando que vasto número de cidadãos brasileiros foram atingidos pela medida reputada por ilegal, no que atine à aquisição compulsória do "Kit de primeiros socorros", sendo que a tutela individual de tais direitos se mostra (como de fato se verificou) de difícil ocorrência, seja pela pouca monta dos valores individualmente envolvidos, seja pelo escasso interesse de advogados privados patrocinarem demanda que envolve precária condenação em verbas honorárias.
De qualquer sorte, mesmo que hipoteticamente propostas milhares de demandas na circunscrição judiciária de Caxias do Sul, o resultado prático seria a reunião dos feitos, em um única vara, dada a conexão das demandas, tornando um dos Juízos prevento, de modo que entendo ausente qualquer obstáculo jurídico aos possíveis efeitos decorrentes da observação do juiz natural.
Resulta claro pela leitura do texto constitucional, que o constituinte teve em mente assegurar o acesso do cidadão ao Judiciário através de instrumentos de defesa coletiva, mesmo dos direitos individuais, a exemplo das "class actions" do sistema norte-americano, investindo o Ministério Público na importante missão de substituto processual dos cidadãos.
Noto, ainda, que o MPF pretende, também, a declaração da ilegalidade nos lançamentos fiscais correspondentes aos autos de infração lavrados por descumprimento, no período de vigência do dispositivo legal, das normas que exigiam a aquisição do referido Kit.
Neste aspecto em particular, não vislumbro, data vênia, interesse social na propositura da presente demanda, considerando que os valores individualmente envolvidos são de vulto, de molde a confirmar o interesse na propositura de demandas individuais, na época oportuna, através do regime de representação processual através de advogado.
Já no que atine ao pedido de ressarcimento (sentença genérica) dos valores despendidos individualmente pelos cidadãos adquirentes do referido kit, pelas razões esposadas, não merece amparo a pretensão da União em ver extinto o feito, sem julgamento de mérito.
Note-se que o próprio e. TRF da 4ª Região já demonstrou, em acórdão que me permito reproduzir a ementa, ser possível a tutela coletiva dos interesses individuais homogêneos pelo MPF:
"PROCESSO CIVIL. AÇÃO COLETIVA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. REAJUSTE DE PROVENTOS PREVIDENCIÁRIOS E AÇÃO INDIVIDUAL PROPOSTA PELO PRÓPRIO SEGURADO. QUESTÃO DA LITISPENDÊNCIA.
Os direitos a reajuste de proventos dos segurados da Previdência, são divisíveis, individualizáveis e com titulares certos. Por isso, não podem ser considerados direitos coletivos, nem difusos (necessariamente transindividuais e indivisíveis) e sim "individuais homogêneos", segundo a classificação prevista no art. 81, parágrafo único, da Lei nº 8.078/90.
A ação coletiva para defesa de direitos individuais homogêneos é a prevista no art. 91 da referida Lei, e conduz, em caso de procedência, a uma sentença de caráter genérico, provimento jurisdicional intermediário entre a absoluta abstração da norma e a concretude da sentença proferida em demanda individual.
O Ministério Público, na condição de substituto processual, não tem legitimação para propor a ação de liquidação e execução da sentença proferida na ação coletiva.
O titular do direito material, que tenha proposto ação individual antes do ajuizamento da ação coletiva tem a faculdade de vincular-se, ou não, aos efeitos dessa última. Caso não requeira a suspensão da ação individual no prazo de trinta dias a contar da ciência do ajuizamento da ação coletiva, deve ter curso normal, não se transmitindo entre qualquer efeito, seja qual seja o resultado do julgamento (art. 104, da Lei nº 8.078/90).
Recurso improvido.
(Apelação Cível nº 940426301-0/SC, 5ª Turma do TRF da 4ª Região, Rel. Juiz Teori Albino Zavascki, DJ Seção II de 31.05.95
Trago, ainda, em abono destas considerações, a sempre oportuna manifestação doutrinária do Prof. Zavascki:
"Sobre o tema, portanto, é de se asseverar que o art. 127 da CF atribui ao MP a defesa de interesses sociais, assim entendidos aqueles cuja tutela é importante para preservar a organização e o funcionamento da sociedade e para atender a suas necessidades de bem-estar e desenvolvimento. Não se podem confundir interesses sociais com interesses de entidades públicas, nem como conjunto de interesses de pessoas ou de grupos. Direitos individuais só devem ser considerados como de interesse social quando sua lesão tiver alcance mais amplo que o da simples soma das lesões individuais, por comprometer também valores comunitários especialmente privilegiados pelo ordenamento jurídico. A identificação destes interesses sociais compete tanto ao legislador ordinário - como ocorreu nas Leis nºs 8.078, de 1990, 7.913, de 1989, e 6.024, de 1974 - como ao próprio MP, se for o caso, mediante avaliação de situações concretas não previstas expressamente em Lei. Nesta última hipótese, a identificação do interesse social - cuja existência e relevância hão de ser cumpridamente demonstradas pelo autor - estará sujeita ao indispensável contraditório e ao controle final do Juiz, de modo a que sejam coibidos abusos e desvios de legitimidade."
Note-se, inclusive, que o próprio art. 21, "caput", da Lei de Ação Civil Pública determina a aplicação das disposições constantes do título III, da Lei 8.078/90 (CDC), onde o art. 81, III, trata da tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos, à Lei de Ação Civil Pública e, portanto, preceitua da possibilidade do MPF propor tal sorte de ações na tutela dos direitos individuais homogêneos:
"Art. 21 - Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais (grifei), no que for cabível, os dispositivos do Título III da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor."
Ante tais fundamentos, ACOLHO a preliminar em relação específica com o pedido de declaração de ilegalidade dos autos de infração lavrados.
§2º - DO MÉRITO
Alega o Ministério Público Federal que a União deve ser responsabilizada por atos normativos editados pelo CONTRAN, o qual, inclusive, é presidido pelo Ministério da Justiça, consistentes na edição da Resolução 42 de 21.05.1998.
Inicialmente, há que se consignar que o CONTRAN, segundo o Código Brasileiro de Trânsito (Lei 9.503/97) é diretamente ligado ao Governo Federal, sendo que em sua composição majoritária figuram autoridades federais do primeiro e segundo escalões, sendo, inclusive, presidido, pelo Exmo.Sr. Ministro da Justiça.
Neste quadrante, não se revela despropositada a pretensão do MPF, haja vista que o art. 37, §6º, da Constituição Federal de 88 impõe a responsabilização objetiva do Estado por atos praticados por seus agentes.
Cumpre verificar, tão somente, da ocorrência de dano aos cidadãos substituídos. Este, por sua vez, resulta claro, na medida em que o próprio Congresso Nacional tratou de "consertar" o equívoco cometido pelo CONTRAN com a edição da Lei 9.792/99, a qual veio a revogar o art. 112 da Lei 9.503/97.
Talvez a revogação "sic et simpliciter" do referido dispositivo de lei não tenha sido a providência mais acertada, na medida em que cumpriria ao CONTRAN editar nova resolução na qual estariam definidos instrumentos que, de fato, resguardassem a higidez física dos motoristas em caso de colisões, mormente as de natureza leve.
De qualquer sorte, observo pela mera leitura do documento juntado pela ré, na fl. 167 do autos, oriunda do DENATRAN, que de forma irresponsável não foi REALIZADO QUALQUER ESTUDO por parte do CONTRAN acerca da eficácia dos equipamentos que deveriam estar presentes no kit de primeiros socorros.
Este, é bom que se frise, se mostrava de capital importância para a higidez física dos condutores de veículos, desde que fosse composto de instrumentos e materiais, estudados previamente com base em critérios técnicos, através de análise conjuntural de profissionais na área da saúde.
Como os estudos não foram realizados, editou-se a malfadada resolução pelo CONTRAN sem qualquer verificação da real necessidade dos componentes do KIT, fato que redundou na falta de aceitação de utilização do KIT, em verdadeiro caso de norma materialmente ineficaz e contrária ao interesse da sociedade.
O fato de não ter sido realizado qualquer estudo acerca da eficiência dos equipamentos que compunham o KIT induz intelecção clara de que foi praticado ato desviado de sua finalidade pública, vez que tendo em mira, tão somente, uma solução rápida (e efêmera) que atendesse às expectativas da população num momento em que a mídia se debruçava sobre o assunto.
Desta forma, não havendo adequação entra o ato administrativo praticado e a finalidade (nobre) vislumbrada pelo legislador, resta evidente a responsabilidade do CONTRAN e, via de consequência, da própria União Federal.
Esta, inclusive, ao asseverar que os cidadãos têm utilidade para o referido KIT o qual pode ser utilizado em escolas, etc, descura da realidade social do país, na medida em milhares de pessoas adquiriram KITs que não necessitavam, sendo que muitas delas poderiam ter empregado tais somas na aquisição de bens e produtos que viessem, de fato, a melhorar as condições de trafegabilidade de seus veículos, aumentando a segurança dos condutores.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO, extinguindo o feito com julgamento de mérito, para fins de CONDENAR a UNIÃO FEDERAL no ressarcimento integral dos valores despendidos pelos cidadãos, domiciliados na circunscrição judiciária de Caxias do Sul-RS, quando da propositura da demanda, que em fase de execução comprovem, através da apresentação da correspondente nota fiscal, terem adquirido o "kit de primeiros socorros" na data da vigência da regra impositiva de sua aquisição.
Sem custas e honorários.
PRI
Caxias do Sul, 15 de Março de 2001
EDUARDO APPIO
JUIZ FEDERAL SUBSTITUTO