Direito Hoje | Caminhos possíveis à proteção social por meio da assistência social no contexto tecnológico globalizado
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Paulo Afonso Brum Vaz

Desembargador Federal, Mestre em Poder Judiciário pela FGV, Doutor em Direito Público pela UNISINOS, Pós-Doutor em Direitos Humanos e Democracia pela Universidade de Coimbra, Membro da Academia Brasileira de Direito da Seguridade Social – ABDSS

 
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 Paulo Afonso Brum Vaz 

08 de setembro de 2021

Sumário: Introdução. 1 O papel e a indefectibilidade do Welfare State no mundo periférico. 2 A seguridade social no Brasil e sua vertente assistencialista. 3 A crise pandêmica da COVID-19 e suas inflexões na seguridade social. 4 Transformações provocadas pela globalização tecnológica no mercado de trabalho e contributos para o aumento das vulnerabilidades socioeconômicas. 5 Programas de renda básica de inserção social como solução da problemática da proteção social assistencial. 6 Programa Auxílio Brasil – Medida Provisória nº 1.061, de 09 de agosto de 2021. Conclusões. Referências.

Introdução

A discussão sobre a existência, a manutenção, a extensão, os limites e as possibilidades do Estado do Bem-Estar Social, uma das mais palpitantes da atualidade, constitui um temário em que sonhos (quase delírios) e contradições vicejam, tanto permitindo a busca de solução dos problemas quanto se colocando como verdadeiras cortinas de fumaça a impedir medidas políticas de consenso, que conjuguem os interesses sociais e econômicos, aparentemente conflitivos. O futuro do Estado do Bem-Estar Social constitui a chave de uma convivência harmônica para as gerações presentes e futuras.

O mundo ocidental e notadamente os países do capitalismo tardio, como o Brasil, vivem hoje sob o signo do medo da globalização tecnológica, que exacerba desigualdades, produz desemprego, achata salários e solapa direitos sociais.

As crises sanitária e econômica sem precedentes que hoje assolam o mundo trazem novamente à cena o debate sobre a importância do papel assistencial do Estado Social. As economias estagnadas, o desemprego alcançando níveis inimagináveis, a informalidade e a pobreza extrema em progressão geométrica são fatores que recomendam uma discussão mais profunda sobre a implantação do modelo de renda mínima de subsistência ou inserção universalizada.

Neste breve ensaio, pretendo discorrer sobre as inflexões provocadas pelas crises econômicas no contexto da realidade socioeconômica brasileira, notadamente quando confrontada com o advento da “Quarta Revolução Tecnológica”, que provoca e exacerba a perda de vagas e o desemprego tecnológico, impulsionando milhares de pessoas sem a adequada qualificação para o desemprego e a informalidade e, portanto, para fora do âmbito do sistema de seguro social contributivo.

Uma das possibilidades, que aqui analiso, é a adoção de políticas públicas assistencialistas tendentes a assegurar a chamada renda básica de inserção, que podem ter caráter universal ou condicionado, enquanto mecanismos com aptidão para a redução dos efeitos nocivos da ausência de renda disseminada, protegendo, além do imenso contingente de pessoas em situação de vulnerabilidade socioeconômica, a própria economia do país.

1 O papel e a indefectibilidade do Welfare State no mundo periférico

O objetivo do Welfare State consiste em oferecer algum tipo de proteção para as pessoas que, sem a ajuda do Estado, possivelmente, não sejam capazes de custear uma vida minimamente aceitável segundo os critérios da sociedade tecnológica globalizada. Os direitos da seguridade social e, notadamente, os direitos de cunho assistencial representam a sua face mais aparente. Não se concebe um modelo de Estado Social em que os riscos sociais decorrentes da pobreza extrema e da vulnerabilidade econômica não estejam adequadamente cobertos pelo Estado.

É que o reconhecimento e a concretização dos direitos assistenciais em face do Estado Social estão intimamente vinculados ao conceito ideal de cidadania. A chamada cidadania social, na sua acepção mais compreensiva, desde Marshall, supõe que os indivíduos estejam garantidos pela mão visível do Estado e possam desfrutar de assistência social em caso de vulnerabilidade.[1] Tais direitos representam a condição para um nível adequado de civilidade e não podem ser negados ao indivíduo sem que com eles se suprima a cidadania.

Thomas Piketty, o festejado autor de Capital in the twenty-first century, afirmou que o capitalismo tende a enriquecer os proprietários do capital e a empobrecer os trabalhadores.[2] Mais recentemente, Branko Milanovic, depois de reconhecer que o capitalismo é hoje hegemônico, acompanhou Piketty nas suas conclusões sobre as desigualdades que o capitalismo produz entre os donos do capital e os trabalhadores.[3]

Esse é o quadro mundial atual, em que os índices de pobreza extrema atingem patamares verdadeiramente absurdos, sobretudo com a estagnação das economias depois da pandemia de COVID-19, exacerbando as desigualdades sociais e econômicas.

O ideário neoliberal, fundado em uma equivocada racionalidade econômica, em um pseudoeficientismo, na desvinculação entre o econômico e o social, não leva em consideração aquele que talvez constitua o fundamento mais relevante do Estado Social, sua face mais eficiente, que vai além da redução da pobreza e das iniquidades: é o Estado-Providência conferindo segurança ou garantia durante todo o ciclo de vida dos indivíduos, possibilitando que permaneçam economicamente ativos e consumindo.

Essa função confere ao Estado a tão decantada eficiência econômica, que é justamente o equilíbrio na divisão dos recursos entre os gastos com o bem-estar social e outras áreas. Cumpre também ao Welfare State comprovar sua eficiência atuando diretamente no nível de consumo dos indivíduos.[4]

A constatação paradoxal é que os países do capitalismo tardio como o Brasil, sobretudo depois da crise pandêmica da COVID-19, que enfraqueceu suas economias, apanhadas já em meio a uma crise que se arrasta pelo menos desde 2008, cada vez mais ficam dependentes do Welfare State.

2 A seguridade social no Brasil e sua vertente assistencialista

O Brasil, segundo sua Constituição, está organizado sob a forma de Estado Democrático de Direito (art. 1º), e tem como fundamentos a cidadania, a dignidade humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (incisos II a IV). A característica seminal desse modelo, no que interessa ao presente estudo, é a prestação de serviços sociais pelo Estado de maneira integrada com o mercado, buscando atender a dois objetivos, o pleno emprego e a redistribuição de rendas como mecanismos de proteção social.

O sistema de seguridade social brasileiro está baseado na tríade saúde, previdência e assistência sociais (art. 194 da Constituição). A previdência (seguro social), prestada mediante contribuições, com o objetivo de assegurar aos trabalhadores renda diante dos riscos sociais decorrentes da ausência do trabalho. A saúde, direito universal prestado gratuitamente pelo Sistema Único de Saúde – SUS. E a assistência social, cujas prestações não contributivas mais importantes são o programa Bolsa Família, o benefício por idade concedido ao trabalhador rural independentemente de contribuição e o Benefício Assistencial de Prestação Continuada – BPC.

Para chegarmos ao conceito de proteção social, é preciso distinguir entre os dois modelos jurídicos de proteção: a proteção civil e a proteção social. A primeira garante as liberdades fundamentais e assegura os bens e as pessoas no contexto de um Estado de Direito. A segunda atende aos principais riscos suscetíveis de gerar uma degradação da qualidade de vida dos indivíduos, seja ela nata, seja contingencial. É por essa proteção que responde o Estado do Bem-Estar Social.

O fator insegurança social se manifesta quando o indivíduo fica à mercê de eventos que comprometem sua capacidade de prover, por si próprio, sua autonomia social. Os chamados riscos sociais – a doença, o acidente, o desemprego, a cessação de atividade em razão da idade, a miséria daquele que não pode mais trabalhar – colocam em dúvida o pertencimento social do indivíduo desprovido da possibilidade de obter os meios de subsistência pela via do seu trabalho.

Com o esboroamento das instâncias sociais mediadoras, notadamente a família, os sindicatos e os partidos de trabalhadores, de certo modo substituídos pelo Estado do Bem-Estar Social, remanesce uma presunção de vulnerabilidade dos indivíduos em face dos riscos sociais, sempre crescentes, que reivindicam desse mesmo Estado a elaboração e a implementação de políticas públicas de segurança social. Tais políticas públicas se expressam por meio de ações coordenadas de proteção dos indivíduos frente aos diversos riscos sociais.

O desafio mais importante do Estado do Bem-Estar Social deverá ser a governança dos riscos sociais que a complexidade e as novas contingências da sociedade global pós-moderna impõem aos indivíduos. Embora não constitua tarefa exclusiva do Estado a contenção desses riscos, que incumbe também à sociedade organizada, deve-se reservar ao Estado o papel de grande protagonista na governança das inseguranças sociais.

Um dos problemas mais graves é o aumento assustador do desemprego e da informalidade. A reforma trabalhista, com a flexibilização da relação de trabalho e a limitação do acesso à justiça laboral, não produziu efeitos positivos em termos de geração de empregos e de redução da informalidade, como prometeram efusivamente seus propositores e apoiadores. Muito antes pelo contrário. Assim, mesmo que a população mais jovem seja maior do que a idosa, como aqui ocorre enquanto nos beneficiamos do chamado “boom demográfico”, se não existem vagas formais, não aumenta a massa contributiva, de nada adianta termos população com idade ativa maior.

Tratei do problema do desemprego e da informalidade em recente livro publicado pela Editora Alteridade, sob o título A judicialização dos direitos da seguridade social, capítulo 5, “Impactos da crise econômica no acesso aos direitos da seguridade social”. Naquela oportunidade, trabalhando com dados estatísticos, mostrei o avanço do desemprego e da informalidade e seus efeitos impeditivos do acesso aos direitos da seguridade social, sobretudo depois da pandemia de COVID-19. Evidenciei que as camadas mais empobrecidas da sociedade sofrem mais com a crise econômica. Em resumo, adiantei que, logo mais na frente, o país teria um encontro marcado com a questão da renda mínima de subsistência ou inserção (cidadania), debate que se encontra maduro e se faz imprescindível agora.[5]

Últimos dados recém-publicados em pesquisa da Fundação Getúlio Vargas – FGV e da Universidade de São Paulo – USP mostraram que, de 2019 a 2021, a pobreza aumentou 4,1 pontos percentuais, e a extrema pobreza, 3,5 pontos percentuais. Hoje temos 28,9% de pobres e 9,5% de extremamente pobres, considerando pobre quem tem renda per capita abaixo de US$ 5,50 por dia.[6]

3 A crise pandêmica da COVID-19 e suas inflexões na seguridade social

No ano de 2020, o mundo foi abalado com a pandemia de COVID-19. O “Estado Maqueiro”, até então em processo de miniaturização e demonizado, notadamente pelos governos de direita, como no Brasil, foi novamente chamado para salvar tanto a economia como aqueles que perderam suas rendas. Os setores econômicos, sem consumo, sequer puderam manter os empregos. Trabalhadores tiveram que abrir mão de seus direitos para manter os empregos. Pagaram a conta, mais uma vez, do fracasso da economia.

A pandemia de COVID-19, iniciada em março de 2020, produziu, além das perdas humanas, três ordens de impactos no sistema de seguridade social. Primeiro, o aumento assustador do desemprego e da informalidade impactam diretamente as receitas previdenciárias. Estima-se que a queda da arrecadação foi na ordem de 3% em 2020. Segundo, como a drástica redução dos postos de trabalho implica severa perda e redução da renda, há aumento das situações de vulnerabilidade e aumento dos pedidos de benefício assistencial. Tem-se, então, decréscimo arrecadatório e aumento das despesas. Em terceiro lugar, a pandemia desencadeou uma corrida por prestações assistenciais e previdenciárias. Sem renda, as famílias buscam mais os benefícios chamados assistenciais como o Benefício de Prestação Continuada – BPC devido ao idoso e ao deficiente. Com as mortes dos segurados (atualmente perto de 600 mil), os dependentes apressam-se a requerer o benefício de pensão por morte. Levantamento recente mostrou que houve um aumento de 47% em um ano. Em março de 2020, eram 153.293 pedidos – em março deste ano, eram cerca de 70 mil a mais: 224.293. A alta de pedidos de pensões aguardando análise veio na esteira de um aumento do número de pedidos: só de janeiro a março deste ano, foram feitos 194.856 pedidos – uma alta de 45% em relação aos mesmos três meses do ano passado.[7]

Para fazer face ao distanciamento social decretado durante a pandemia, foi instituído o programa de auxílio emergencial, que, embora não se enquadre nas prestações do sistema de seguridade social, constitui uma prestação social pecuniária típica do Welfare State. Esse auxílio financeiro, destinado àqueles que perderam a renda com a pandemia, foi de relevância fundamental para o enfrentamento da crise, possibilitando a sobrevivência digna de milhares de famílias e mantendo com vida, ainda que com a ajuda de aparelhos, a economia brasileira.

O auxílio emergencial escancarou o paradoxo capitalista e confirmou tudo o que os economistas de bom senso de há muito já diziam acerca do papel imprescindível do Estado de amparar os vulneráveis, as sobras do capitalismo desumano, sustentando a conexão estreita, a interdependência e a imbricação necessárias entre o desenvolvimento social e o econômico (welfare e capitalismo). Também ratificou um prognóstico que se tem confirmado a cada crise do capitalismo democrático: é sempre o Estado (“maqueiro”, alcunhou Chevallier) que, embora criticado e perseguido, será chamado para socorrer a economia.

Além de reduzir, em boa medida, os índices de pobreza no país, ao final e ao cabo, foi o auxílio emergencial prestado pelo Estado de Bem-Estar Social que salvou a economia daquela que seria a recessão mais profunda que o Brasil teria enfrentado. Um levantamento do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas mostra que 3,3% da população vivia, em junho de 2020, com renda domiciliar per capita de US$ 1,90 por dia; em maio, o índice era de 4,2%, o equivalente a 8,8 milhões de pessoas. Com quase metade da população recebendo o auxílio emergencial em junho de 2020, a proporção de pessoas vivendo abaixo da linha de extrema pobreza nunca foi tão baixa em pelo menos 40 anos. Segundo os pesquisadores, o auxílio emergencial teve forte impacto na extrema pobreza por seu alcance e seu valor elevado, inicialmente de R$ 600,00 mensais. Em uma família de três pessoas, por exemplo, o valor per capita do benefício seria de R$ 200,00, acima da linha de pobreza extrema.[8]

A pesquisa referida, em princípio, causa certa euforia, mas, no fundo, traduz uma grande preocupação. O que vai acontecer depois do fim do pagamento do auxílio emergencial? Certamente, haverá um “repique” nos níveis de pobreza extrema, porque os indicadores econômicos prenunciam a continuidade da recessão, sem perspectivas palpáveis de recuperação da economia, que parece à deriva, e do mercado de trabalho.

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o número de desempregados e informais hoje no Brasil forma um contingente de mais de 60 milhões de pessoas, ou seja, mais de 52% da população economicamente ativa. A taxa de desemprego subiu para 14,2% (14,3 milhões de pessoas) no trimestre que se encerrou em janeiro de 2021, atingindo o maior nível em três anos.

4 Transformações provocadas pela globalização tecnológica no mercado de trabalho e contributos para o aumento das vulnerabilidades socioeconômicas

O sombrio prognóstico de que, até 2025, a automação deve acabar com 85 milhões de empregos em empresas de médio e grande portes (Relatório do Fórum Econômico Mundial) é, no mínimo, preocupante.[9] Sobretudo porque os efeitos do avanço de novas tecnologias informatizadas de robótica e automação devem ser sentidos mais drasticamente nos países do terceiro mundo, que não investiram em tecnologia, o que torna bem mais complexo o processo de capacitação da mão de obra para se adaptar às novas e cada vez mais exigentes tendências do mercado tecnológico.[10]

Países do capitalismo avançado, com economias mais competitivas, cultivam a boa governança macroeconômica e dispõem de instituições que incentivam e asseguram a inovação. Ao invés de evitar, permitem a transformação do mundo do trabalho e da empresa. Preparam-se para o desafio de novos tempos.[11]

Segundo a OCDE, algumas ocupações serão mais afetadas do que outras. A estimativa foi no sentido de que 14% dos empregos estão submetidos a alto risco de se extinguirem com a automação, variando de 1,1% para executivos, altos funcionários e funcionários públicos a 50,1% para ocupações na indústria e na agricultura, embora empregos em uma série de setores de serviços, como serviços postais, transporte terrestre e serviços de alimentação, também enfrentem um alto risco.[12]

Esse fenômeno foi precipitado e é agravado pela pandemia de COVID-19, que, como já se disse, ao estagnar as economias mundo afora, aumentou assustadoramente as desigualdades já existentes no mercado de trabalho, paralisando o processo de abertura de novas vagas que poderia se contrapor à extinção das oportunidades de empregos.

Para enfrentar essa tendência de aumento do desemprego e da informalidade, certamente será chamado o Estado de Bem-Estar Social, até porque não vai ser agora que as forças econômicas capitalistas irão se preocupar com os seus excluídos, que representam as suas externalidades negativas, as quais, paradoxalmente, deverão ser suportadas pela sociedade como um todo, enquanto os lucros são privatizados.

A solução parece estar mesmo nos programas governamentais de renda mínima de inserção, renda mínima vital ou renda mínima de cidadania (tem-se inúmeras denominações).

Na Europa, durante a pandemia, foram os programas de renda mínima que ajudaram a evitar que a população mais pobre passasse para uma situação de pobreza extrema em razão da paralisação das atividades, embora tais programas tivessem sido esgarçados durante a crise. Foi necessário não apenas flexibilizar algumas regras de acesso e/ou de permanência nos programas como também instituir programas emergenciais de assistência financeira para garantir a subsistência de certos grupos mais vulneráveis.

5 Programas de renda básica de inserção social como solução da problemática da proteção social assistencial

O BPC é hoje, ao lado do programa Bolsa Família, a prestação estatal que melhor reflete a face protetiva do Estado e, verdadeiramente, aquela que desempenha um caráter socioeconômico progressivo em termos de distribuição de recursos públicos, contribuindo para a igualização das camadas mais necessitadas do extrato social, ao contrário de outros benefícios, como as aposentadorias de alto valor e precoces, que contribuem para a desigualdade e, por isso, têm caráter regressivo.

Embora não seja suficiente, porque, além da crescente seletividade, alcança apenas idosos e deficientes, a renda mínima de subsistência proporcionada pelo BPC é imprescindível. Representa, digamos assim, o início de tudo! A inclusão das pessoas idosas e deficientes em situação de vulnerabilidade na vida social e econômica significa um grande avanço. Conquanto desgarrado e desarticulado de um conjunto de programas, projetos e serviços que deveriam lhe atribuir substância e sentido, é responsável pela sobrevivência dessas pessoas.

O programa Bolsa Família, de acordo com seus objetivos, tem como prioridade a família, no intuito de reverter o quadro de pobreza e exclusão em que se encontra grande parte da população. Porém, ao focar famílias com filhos de até 15 (quinze) anos de idade, exclui aquelas famílias que não possuem filhos. Além disso, não permite que as famílias que participam de outros programas de transferência de renda façam parte do Bolsa Família. Esses critérios de elegibilidade, ao invés de ampliar, restringem o direito das famílias de estarem integradas em outros programas.

Os programas emergenciais, exatamente por se conterem dentro da nota de excepcionalidade para o suprimento dos estados de necessidade emergenciais, não podem ser definitivos. Não ostentam a condição de solução de longo prazo e com sustentabilidade do problema das desigualdades sociais e econômicas. Surgem com tempo delimitado e para produzir efeitos enquanto perdurarem as condições que impedem as pessoas de buscarem o pleno desenvolvimento pelas suas próprias forças.

Ocorre que se instalou no Brasil e no mundo uma perigosa tendência de as políticas sociais virem a ser substituídas por programas emergenciais de combate à pobreza, que tratam apenas de reduzir os efeitos do ajuste e das crises sobre os mais pobres ou os mais frágeis, sem maiores aspirações em termos de resultados desenvolvimentistas. Em suma, não tratam do cerne do problema das desigualdades socioeconômicas.

Programas emergenciais, embora sejam necessários, não constituem políticas públicas sociais sustentáveis em relação às quais seja possível colher resultados futuros de redução das desigualdades. No máximo, atenuam a miséria, mas não contribuem para retirar definitivamente as pessoas dela. Não conferem condições de educação, formação, empoderamento, capacitação, enfim, não garantem a (nem se interessam pela) criação de meios e oportunidades para que os indivíduos desabilitados possam superar suas deficiências natas ou contingenciais de modo a alcançar um lugar no mercado restritivo de trabalho, podendo, logo adiante, prover a subsistência própria e familiar, desonerando o Estado.

Por isso, entendo que está maduro o debate sobre a renda básica de inserção, como mecanismo destinado à redução da pobreza extrema, possibilitando que esse imenso contingente que se encontra sob risco de exclusão social seja inserido na economia e possa se libertar da situação de vulnerabilidade socioeconômica.

Os programas de renda básica de inserção, mundo afora, funcionam como uma rede de segurança a pessoas desempregadas que já esgotaram seus direitos ao seguro-desemprego e àqueles que obtêm uma renda do trabalho, assalariado ou não, insuficiente para assegurar condições de subsistência consideradas adequadas para si e para sua família, principalmente em contextos de crises econômicas que exacerbam as desigualdades, provocando aumentos substanciais das vulnerabilidades socioeconômicas.[13]

Existem dois modelos de renda básica de inserção: um universalizado e outro condicionado. Os programas de renda básica universal são programas de distribuição de rendas incondicionados e, portanto, destinados a todos os residentes de um país, um estado ou uma cidade, conforme seja a sua criação.

Com tais características, não existe atualmente em nenhum país do mundo programa de transferência de renda que possa ser classificado como programa de renda básica universal. O que há são experiências localizadas, sendo realizadas em cidades, estados ou províncias, como é o caso dos experimentos da Finlândia[14] e do Quênia.[15]

Os programas de renda básica de inserção condicionada destinam-se a suprir certas camadas da população com renda muito inferior à da linha da pobreza, estando vinculados, enquanto condições sine qua non de elegibilidade, à efetiva comprovação da verificação das condições de renda e patrimônio dos destinatários.

Na essência, ambos os modelos de programas estão condicionados ao compromisso que os beneficiários assumem, quando têm condições de trabalho, sob pena de desligamento, de buscarem ativamente oportunidades de emprego (tarefa que, em períodos de forte recessão, se torna bastante difícil).

Os programas de renda básica de inserção condicionada, em tese, são mais complexos e difíceis de administrar, exigindo um maior contingente de funcionários e ferramentas para realizar as verificações de exigibilidade e cumprimento das condicionantes.

Em termos de custeio, um programa de renda básica universal que realmente cumpra seu papel de garantir as necessidades básicas de subsistência, evitando as desigualdades e as vulnerabilidades sociais, tende a ser muito mais oneroso do ponto de vista fiscal e financeiro.

Fora do campo da tributação, poucas são as possibilidades de implementação com responsabilidade fiscal, exigindo tais programas, invariavelmente, elevação da carga tributária. Milton Friedman, economista americano adepto da economia liberal, sugeriu a criação de um imposto de renda negativo, em que aqueles com rendimentos mais baixos receberiam pagamentos do governo em complemento à sua renda. A maioria dos apoiadores da renda básica universal costuma defender o financiamento do programa por meio da taxação de grandes fortunas e das grandes empresas globais da economia digital.[16]

Na Europa, onde o Estado de Bem-Estar Social representa um dos pilares estruturantes do desenvolvimento socioeconômico e da liberdade, em todos os países que integram a União Europeia, existem programas de renda mínima de inserção ou cidadania, com um duplo objetivo: fazer frente aos índices elevados de desemprego e possibilitar que os cidadãos europeus permaneçam ativos economicamente e dentro do sistema econômico e social. A condição básica é que os beneficiários procurem emprego. Itália, Espanha, Alemanha, França, Eslovênia, Bélgica, Áustria, Grécia, Irlanda, Luxemburgo, Lituânia, Malta, Portugal e outros já criaram e mantêm suas rendas mínimas de inserção, com critérios de elegibilidade variados, que vão desde o compromisso de procurar e aceitar emprego até a necessidade de frequentar cursos de capacitação profissional, sempre sujeitos a avaliação periódica.

Remete-se, para um aprofundamento, ao excelente estudo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial – IEDI nominado Renda mínima em tempos de COVID: experiência internacional, cuja passagem transcrevo:

Na Europa, os programas de renda mínima garantida são, de fato, esquemas de último recurso, que visam impedir a miséria e garantir um padrão mínimo de vida, considerado decente pela sociedade, para os indivíduos em idade ativa, dentro e fora do mercado de trabalho, e seus dependentes, quando não tiverem meios financeiros suficientes. Os programas existentes buscam garantir um padrão de vida mínimo e, ao mesmo tempo, incentivar a inclusão pelo trabalho. Para incentivar ainda mais a procura ativa de emprego por parte dos beneficiários desempregados, na maioria dos países, o valor do benefício mensal é apenas uma fração de 50% a 60% da mediana da renda nacional, que costuma ser usada como indicador do limiar da pobreza. Alguns programas pagam um valor extra para aqueles trabalhadores de baixa renda que estão ocupados ou conseguiram emprego.[17]

Em quase todos os modelos europeus, a elegibilidade ao programa deve ser compatível com rendimentos do trabalho assalariado ou não (trabalhadores informais e autônomos). Na medida em que o beneficiário encontre fonte alternativa de renda, como um emprego, o benefício será reduzido, porém a redução será menos que proporcional, de modo a estabilizar a situação econômica dos beneficiários. Exigem que qualquer alteração nas circunstâncias econômicas, patrimoniais e familiares seja comunicada. Por isso mesmo, o ingresso no programa de renda mínima de inserção é perfeitamente compatível com o recebimento de outros benefícios mínimos e programas sociais de inserção e distribuição de renda, observando-se sempre o parâmetro mínimo de renda e patrimônio que vier a ser estabelecido.

No programa de ingresso (renda) mínimo vital – IMV, instituído recentemente (2020) na Espanha, com um custo anual estimado em € 3 bilhões, para beneficiar 850 mil domicílios e mais de 2,3 milhões de pessoas, por exemplo, para ter direito ao benefício, é preciso estar em situação de vulnerabilidade econômica, ou seja, ter uma renda menor do que a estipulada pela renda mínima vital, menos 10 euros (€ 450 para um único adulto). Excluindo o valor da residência principal e dívida, o patrimônio total não deve exceder três vezes o valor anual do IMV, com o valor máximo do patrimônio variando de € 16.614 para um adulto sozinho a € 43.196 para uma família com cinco ou mais membros.[18]

Para receber o benefício, é obrigatório que o beneficiário que estiver desempregado esteja inscrito em programas de busca de emprego. Estão excluídas dessa obrigação as pessoas deficientes. Também é preciso participar de programas de capacitação e ingresso no mercado de trabalho.

Pedir demissão voluntariamente de emprego, recusar oferta adequada de trabalho ou não subscrever ou participar ativamente das medidas contidas nos programas individuais criados para reinserção no mercado de trabalho são descumprimentos de condicionantes comuns e implicam a exclusão (descontinuidade) do beneficiário.

No modelo espanhol, o IMV é constituído por uma prestação pecuniária mensal de valor variável, calculada conforme a necessidade do postulante e destinada a cobrir a diferença entre o conjunto dos seus rendimentos familiares e o parâmetro mínimo familiar que venha a ser instituído. Portanto, não é incompatível com outros rendimentos, sobretudo do eventual trabalho informal ou não.[19]

Essa característica é fundamental no caso brasileiro, pois possibilitaria que fossem atendidos os milhares de trabalhadores informais, na dependência da renda que percebam.

6 Programa Auxílio Brasil – Medida Provisória nº 1.061, de 09 de agosto de 2021

Conquanto se trate de uma proposta com visíveis fins eleitoreiros, o governo, sem definir a prévia fonte de custeio, como determina a Constituição, encaminhou ao Congresso a Medida Provisória nº 1.061, de 09 de agosto de 2021, instituindo um amplo programa assistencial que se propõe a substituir o programa Bolsa Família, para entrar em vigor no prazo de 90 (noventa) dias, nos termos de regulamento que virá a ser expedido, definindo, entre outras questões, o valor dos benefícios e os critérios de elegibilidade.

Apesar do vício formal que precisará ser suprido no Congresso (ausência de fonte de custeio), vejo muitas virtudes no programa. Notadamente sua ideia básica de integração e articulação de políticas, programas e ações voltadas ao fortalecimento da atuação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, à transferência direta e indireta de renda, ao desenvolvimento da primeira infância, ao incentivo ao esforço individual e à inclusão produtiva rural e urbana, com vistas à emancipação cidadã.

Também os objetivos declinados são relevantes e fundamentais, dos quais destaco: promover a cidadania com garantia de renda e apoiar, por meio dos benefícios ofertados pelo SUAS, a articulação de políticas voltadas aos beneficiários, com vistas à superação das vulnerabilidades sociais das famílias, reduzir a pobreza e a extrema pobreza das famílias beneficiárias, estimular crianças, adolescentes e jovens a terem desempenho científico e tecnológico de excelência, estimular a emancipação das famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, principalmente por meio da inserção de adolescentes, jovens e adultos no mercado de trabalho e da integração das políticas socioassistenciais com as políticas de promoção à inclusão produtiva.

Espera-se que a proposta venha a ser aperfeiçoada nas casas legislativas, especialmente para que se incluam as condicionantes que comumente se encontram nos programas mais avançados europeus, tais como a inscrição em programas de busca de emprego e frequência aos programas de capacitação para ingresso no mercado de trabalho. O artigo 17 da referida MP estabelece como condicionantes, no mínimo, a realização do pré-natal, o cumprimento do calendário nacional de vacinação, o acompanhamento do estado nutricional e a frequência escolar mínima, o que é absolutamente insuficiente.

Sobretudo, a normativa deve detalhar os critérios e os mecanismos de avaliação periódica do programa, como condição de possibilidade para a correção de eventuais distorções. Não pode o programa ser mais do mesmo, o que tende a ocorrer se os critérios de elegibilidade vierem a ser estabelecidos de modo muito seletivo e exigente, como valores parâmetros de renda mínima muito limitados. Não se pode reproduzir os mesmos erros e limitações do Benefício de Prestação Continuada, do Bolsa Família e mesmo do auxílio emergencial da pandemia. Do contrário, além de não concretizar os seus nobres objetivos e diretrizes, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, somente vai contribuir para provocar fraudes e judicialização. Vamos aguardar!

Conclusões

Com a pandemia e os auxílios financeiros instituídos em boa parte do mundo, garantindo níveis de consumo razoáveis, o debate sobre a renda básica se ampliou.

Um dos caminhos para se assegurar convivência digna e harmônica entre os homens são as políticas de viés assistencialista, evidência comprovada pela crise pandêmica da COVID-19, momento atual em que o Estado de Bem-Estar Social Assistencial, como vim de dizer, está salvando a economia mundial por meio de programas de distribuição de rendas.

É claro que tais programas não são suficientes e precisam ser acompanhados de políticas públicas e privadas outras mais inclusivas, de capacitação para enfrentamento do desemprego tecnológico, de criação de empregos e de valorização do trabalho.

Como bem lembrou Piketty,

o problema da discussão sobre a renda básica é que, na maioria dos casos, ela deixa as questões reais inexploradas e, na realidade, expressa um conceito de justiça social barato. A questão da justiça não é simplesmente uma questão de 530 euros ou 800 euros por mês. Se queremos viver em uma sociedade justa, temos que formular objetivos mais ambiciosos que contemplem a distribuição da renda e da riqueza em sua totalidade e, consequentemente, a distribuição do acesso ao poder e às oportunidades. Nossa ambição deve ser a de uma sociedade baseada na justa remuneração do trabalho, ou seja, um salário justo, e não apenas uma renda básica.[20]


Referências

BRASIL. Medida Provisória n. 1.061, de 9 de agosto de 2021. Institui o programa Auxílio Brasil e o programa Alimenta Brasil e dá outras providências. In: Diário Oficial da União, Brasília, 150. ed., p. 6, 10 ago. 2021. Seção 1. Disponível em: https://in.gov.br/en/web/dou/-/medida-provisoria-n-1.061-de-9-de-agosto-de-2021-337251007. Acesso em: 29 ago. 2021.

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[1] MARSHALL, T. H. Cidadania, classe social e “status”. Rio de Janeiro: Zahar, 1969.

[2] PIKETTY, Thomas. Capital in the twenty-first century. Cambridge, MA: Belknap, 2014.

[3] BRANKO, Milanovic. Capitalismo sem rivais: o futuro do sistema que domina o mundo. [Ebook Kindle]. Traduzido por Bernardo Ajzenberg. São Paulo: Todavia, 2020.

[4] Se observarmos o avanço na redução da pobreza dos países asiáticos, por exemplo, vamos ver que ele está relacionado com o desenvolvimento econômico sustentável. Nesses países, em que o crescimento é elevado há mais de 30 anos, a desigualdade de renda é moderada, a dispersão de renda dos pobres é menor e a pobreza reduziu-se consideravelmente.

[5] VAZ, Paulo Afonso B. A judicialização dos direitos da seguridade social. Curitiba: Alteridade, 2021. p. 209-220.

[6] DUQUE, Daniel. Pobreza cresce em 24 estados, com altas fortes no NE e SE. Valor Econômico, São Paulo, 25 ago. 2021. Disponível em: https://valor.globo.com/impresso/noticia/2021/08/25/pobreza-cresce-em-24-estados-com-altas-fortes-no-ne-e-no-se.ghtml . Acesso em: 28 ago. 2021.

 

[7] LÜDER, Amanda . Pedidos de pensão por morte em análise no INSS sobem 47% em um ano. G1 Globo.com , 20 maio 2021. Disponível em: https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/05/20/pedidos-de-pensao-por-morte-em-analise-no-inss-sobem-47percent-em-um-ano.ghtml . Acesso em: 29 ago. 2021.

[8] VILLAS BÔAS, Bruno. Auxílio reduz extrema pobreza ao menor nível em 40 anos, diz Ibre/FGV. Valor Notícias, 28 jul. 2020. Disponível em: https://valor.globo.com/brasil/noticia/2020/07/28/auxilio-reduz-extrema-pobreza-ao-menor-nivel-em-40-anos-diz-ibre-fgv.ghtml. Acesso em: 15 jul. 2021.

[9] CAVALLINI, Marta. Automação deve fechar 85 milhões de empregos, diz relatório do Fórum Econômico Mundial. G1 Globo.com, 21 out. 2020. Disponível em: https://g1.globo.com/economia/concursos-e-emprego/noticia/2020/10/21/automacao-deve-fechar-85-milhoes-de-empregos-diz-relatorio-do-forum-economico-mundial.ghtml. Acesso em: 28 ago. 2021.

[10] Bem lembra Cavalcante que o “efeito da ‘destruição de empregos’ será mais grave nos países em desenvolvimento, pois a criação de empregos nesses países encontra-se em uma situação desvantajosa, porque as novas tecnologias, quando importadas, mantêm os empregos nos países mais desenvolvidos (países de origem). Além disso, certamente afetará a competitividade nas indústrias desses países. ‘O que eles têm de mais vantajoso é, acima de tudo, o baixo custo dos salários. As novas possibilidades da automação podem abalar essa vantagem, já havendo indícios de que esse fator está prejudicando as exportações dos países em desenvolvimento e levando a uma relocalização da produção nos países desenvolvidos (...)’” (CAVALCANTE, Jouberto de Quadros Pessoa. O desemprego tecnológico. In: CAMPILONGO, Celso Fernandes; GONZAGA, Álvaro de Azevedo; FREIRE, André Luiz (coord.). Enciclopédia jurídica da PUCSP. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Tomo 7, Direito do Trabalho e Processo do Trabalho (2020). Pedro Paulo Teixeira Manus e Suely Gitelman (coord. de tomo). Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/399/edicao-1/o-desemprego-tecnologico. Acesso em: 28 ago. 2021).

[11] TROYJO, Marcos. A misteriosa relação entre globalização, tecnologia e trabalho. Veja , São Paulo, 9 jun. 2018. Disponível em: https://veja.abril.com.br/blog/augusto-nunes/a-misteriosa-relacao-entre-globalizacao-tecnologia-e-trabalho/ .Acesso em: 28 ago. 2021.

[12] OCDE. What happened to jobs at high risk of automation? Disponível em: https://www.oecd.org/future-of-work/reports-and-data/what-happened-to-jobs-at-high-risk-of-automation-2021.pdf. Acesso em: 28 ago. 2021.

[13] Como mostra estudo recente do Banco Mundial (Exploring universal basic income: a guide to navigating concepts, evidence, and practices. Ugo Gentilini, Margaret Grosh, Jamele Rigolini e Ruslan Yemtsov (ed.). Washington: World Bank, 2020. Disponível em: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32677. Acesso em: 28 ago. 2021).

[14] Na Finlândia, foi realizado um estudo experimental durante três anos, com um pequeno grupo de beneficiários: 2.000 desempregados, que receberam € 560 por mês durante dois anos (2017 e 2018), sem qualquer condicionalidade. Encerrado o experimento, as conclusões foram ambíguas. Os resultados preliminares indicaram efeitos positivos em termos de saúde e bem-estar dos beneficiados (queda nos níveis de estresse e insegurança), mas a pesquisa apontou pouca diferença na perspectiva de emprego em comparação com aqueles que não passaram pela experiência, ou seja, não se observou elevação na condicionante probabilidade de encontrar trabalho.

[15] No Quênia, 21.000 adultos receberão uma renda durante até 12 anos. Por sua longa duração e seu impacto numa comunidade maior, esperam-se resultados diferentes.

[16] Exercícios simulatórios realizados pela OCDE (www.oecd.org/employment/future-of-work.htm) evidenciam que a implementação de um programa de renda básica universal, financiado por meio da abolição das isenções de impostos e da maioria dos tipos de benefícios sociais existentes (incluindo a seguridade social e benefícios familiares, mas mantendo os benefícios para invalidez e auxílio à moradia) e da tributação da própria renda básica universal, somente será neutra do ponto de vista orçamentário se o valor do benefício for fixado muito abaixo da linha da pobreza (IEDI. Renda mínima em tempos de COVID: experiência internacional. Disponível em: https://iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_1019.html. Acesso em: 28 ago. 2021).

[17] IEDI. Renda mínima em tempos de COVID: experiência internacional. Disponível em:
https://iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_1019.html. Acesso em: 28 ago. 2021.

[18] IEDI. Renda mínima em tempos de COVID: experiência internacional. Disponível em:
https://iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_1019.html. Acesso em: 28 ago. 2021.

[19] IEDI. Renda mínima em tempos de COVID: experiência internacional. Disponível em:
https://iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_1019.html.  Acesso em: 28 ago. 2021.

[20] PIKETTY, Thomas. What unequal societies need is not a ‘basic income’ but a fair wage. The Wire , Nova Deli, 14 dez. 2016. Disponível em:
ttps://thewire.in/uncategorised/basic-income-fair-wage-piketty . Acesso em: 28 ago. 2021.

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DIREITO HOJE | EDIÇÃO Nº 29

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